关于建筑工程项目管理合同各方安全责任的思考

安全生产是建设工程管理的一个永恒的话题。为此，国家曾出台了一系列的法律、法规和标准，并建立了安全事故责任追究制度，以此来强化对对安全生产管理，增强各方责任主体的责任心。尽管我们的政府对安全生产的高度重视并采取了严厉追究制度和处罚措施，但安全形势依然严峻，安全事故仍频频发生，重大恶性安全事故也频见于电视、广播和报端。本来目前在安全设施空前，安全管理制度健全，安全管理手段先进，安全管理技术相对可靠地今天，一般的安全事故应该得到相应的遏制，重大安全事故应予杜绝，但为什么还有那么多的安全事故发生呢？这实在是应令我们深思的问题。    更应令人深思的是，在推行建设工程项目管理和和实施建设工程监理后，增加了建设工程项目管理公司和监理人员的安全责任，按说安全生产上该安全了吧！但事实上有些地方建设项目的安全生产形势依然严峻，如此之势，即便是增加了项目管理公司和监理单位的安全责任，但这也很难改变当前安全生产形势的严峻性，换言之，这只不过是在生产安全事故的责任追究上又多了两个垫背的而已！

    为什么会在安全生产管理上出现安全管理层次多了，安全责任方增加了，安全形势反倒没有好转的情况呢？笔者从现场安全生产管理的实际出发，实事求是的分析了实施建设工程项目管理的工程，有关合同各方在安全生产管理中应负的责任和应尽的义务，还建设工程项目管理工程,在建设施工过程中安全生产管理和安全生产责任主体的本来面目。

    在建设工程项目管理中对安全生产的责任单位有三个，他们分别是建设工程项目管理方、工程建设监理方和工程建设承包方。

    一 、项目管理单位在建设工程项目安全生产中的的责任和义务

    项目管理单位是受投资人的委托，对建设工程项目进行全面的计划、组织、指挥、协调和控制。但项目管理单位是一个受委托的管理单位，而非生产单位。他没有自己的施工队伍，他是按合法的发包方式将工程发包给有相关资质的施工企业，建设工程的最终产品是由承包商按合同要求来生产完成的。按谁生产谁就是负责安全的的主体的要求，建设工程项目的施工现场的施工安全管理理所当然的应由承包商来负责。这也是在工程建设的根本大法《建筑法》中明文规定了的。既然承包商对现场的安全生产负责，那么作为建设工程项目管理管理单位，在建设工程项目管理中对安全生产管理应担当什么样的责任和义务呢？我们认为他们应做好如下几方面的工作，即尽到了对安全生产的责任和义务。

    1. 实行项目管理的建设工程，项目管理单位应按《建设项目管理规范.》GB/T50326—2006的要求，对项目建设工程的建设进行全面职业健康安全管理策划，精心编制好项目安全管理责任目标。安全责任管理目标编制时应根据工程特点和安全风险要求，制定达到管理责任目标的职业健康安全管理措施，确立职业健康安全生产事故应急救援预案，建立相关的组织和安全保证体系。

    2. 根据编制的安全管理目标，按工程特点，编制安全生产实施费用预算书。预算书对职业健康安全生产进行全面考虑，特别是对施工现场有特殊安全要求和有重大安全隐患的部位，如：临街脚手架、临近高压电缆（线）及起重机回转半径达到的项目现场范围内的安全防护、特殊地质构造、爆破、拆除等危险源的防护费用应全面编制进去。为以后的承包商提供职业健康安全生产防护的资金保证。

    3．多方考察承包单位的安全资信等级。工程发包时在考察承包单位的社会信誉的同时要多方考察承包单位的安全信用。在招、投标文件中增加安全资信的分数标，对近三年内发生死亡事故的投标单位要扣减标分值。对那些安全信用低的承包单位一定要拒之门外，使那些轻视安全生产的承包单位在工程承接中付出应有的代价。

    4. 在工程招标书中明确建设工程安全目标责任，使承包人认可安全目标责任。承包商一旦中标，在报审施工组织设计的同时要按安全生产责任目标的要求报审安全生产技术实施措施。在审查安全建设技术实施措施时，要加强对安全生产防护合理性的审查和安全保证体系的审查，既要防止疏漏，又要防治措施的防护过当造成的不必要的安全防护费用的浪费，还要审查其安全生产保证体系是否健全和有效。

    5.与承包商签订施工合同的同时，细化对安全生产的责任条款，明确发、承包方的各自的应承担的安全责任，并合理规避对安全生产的责任风险。规避不等于推卸责任，该自己承担的责任和义务绝不能推脱，不属于自己指挥范围的决不去指挥。在安全生产上绝不能越俎代庖，杜绝合同条文中出现对施工现场的安全生产多头领导、双重指挥的条款。

    6．在安全生产过程中，经常检查承包商对安全生产措施的落实情况，加强对承包单位在安全生产上的投入是否到位的检查和督导，随时检查承包商的安全生产保证体系运转是否正常有效，安全资金是否挪作他用，对查出的问题要有整改措施和恢复保证。

    在安全生产事故的责任追究上，我们认为，只要项目管理单位按要求足额拨付了安全生产费用，所编制的安全生产责任目标明确，严格执行了建设工程施工合同的条文，并在安全生产上无越权指挥或无指挥失当的行为，项目管理单位应属有责无错单位。

    二. 监理单位在项目工程建设中的对安全生产的责任和义务

    《建设工程监理规范》GB50319—2000规范规定，施工阶段监理的工作为“三控两管一协调”，即工程质量控制、工程造价控制、工程进度控制、施工合同管理、工程信息技术资料管理和合同单位之间的关系协调。现阶段又对监理增加了生产安全控制，成为“四控两管一协调”。增加了监理对建设工程的生产安全监理控制，安全生产就安全了吗？我们认为是否定的，他不但不能减少生产安全事故的发生，如果处理的不好还可能成为负责安全施工主体单位的一个依赖，对安全生产的责任主体（施工单位）又多了一个推卸责任的替罪羊。   事实上，生产安全事故的发生是由“人的不安全行为、物的不安全状态、管理的缺陷所导致的人们不可承受的事故”。由此可见，生产安全事故的发生主要是因为安全防范的不到位，其根本原因在于一个经济的问题。

    众所周知，承包商处于经济利益的本能产生了在安全生产上的侥幸心里，造成了对安全防范的投入不足，出现安全生产防范的缺陷，酿成安全事故。如果承包商自己的安全保证体系不能健全有效，自己的内控能力不足而疏于自己的监管，靠监理去发现问题，写整改通知单去防止生产安全事故的发生，到底能有多大作用呢？目前我们看到的作为建设行政主管部门是承包商的主管部门，是社会监督部门，用公权代表政府来监督承包商的安全生产都显得有些鞭长莫及，力不从心，甚至是苍白无力。那么作为一个在执法上无公权、在处罚上无授权、在经济上无约束的中介机构的监理单位的安全通知单，对承包商的安全生产到底又有多大的约束力呢？如果说增加监理对安全生产的监理责任的初衷是对安全生产多设一道防线的话，但其结果是推卸了安全生产主体单位的责任，找出了安全生产事故不是还有监理吗的借口。安全生产人人有责，我们认为做监理方，在建设工程项目建设中对安全生产的责任应站在第三者的角度，按咨询业务的要求做好安全生产监理工作。

    1.审查项目管理单位编制的安全生产费用预算书是否合理到位，为项目管理单位提供必要的业务咨询服务；

    2. 审查承包商安全施工措施是否合理、到位，为承包商提供安全生产防范咨询业务；

    3.督促项目管理单位及时并全额拨付安全防护、安全生产的费用；

    4. 监督承包商对安全防护、安全生产的资金使用是否得当，有无挪作他用，并将监督情况及时向项目管理单位汇报和沟通；

    5. 检查施工现场安全防护、安全生产措施是否到位，承包商的安全管理保证体系是否健全有效，运行是否正常，并对照项目管理单位制定的安全生产责任目标的要求，及时与有关利害各方进行沟通。

    至于对安全事故的责任追究，我们认为，除对质量安全责任事故追究监理的责任外，对安全生产上监理如无越权指挥或无指挥失当的行为，工程监理单位应属有责无错单位。

    三. 承包商在建设工程项目建设中的安全生产责任和义务

    在建设工程建设中安全管理是由生产衍生出来的，安全管理历来是生产管理的一部分，安全与生产是一个不能分割的整体。作为承包商，不论承接谁发包的工程，负责安全生产的责任主体不能改变。在建设工程项目管理中，不能因为项目管理单位制定了项目安全管理责任目标，安全管理就是项目管理单位的了。更不能因为监理单位有安全施工控制的责任了，安全生产就靠监理来控制了。承包商负责生产、指挥生产，并在工程承包中收取了发包人的安全生产措施费用。建设工程承包合同《GBF—1999—0201》中也明确了承包商对安全生产的责任。承包商应责无旁贷的按“生产必须管安全”和“谁管理，谁负责”的原则，在建设工程安全生产管理中做好如下工作。

    1. 承包商在签订施工承包合同后，按工程的实际情况建立以项目经理为主要负责任人的安全生产结构体系，所建立的结构体系应形成横到边、竖到底的网络状；并配备与其安全生产规模相适应的、具有工程系列技术职称的专职安全人员；

    2. 按项目管理单位编制的安全生产责任管理目标的要求，根据工程特点按照有关法律、法规和标准规范的要求编制安全生产技术措施或方案，报请监理、项目管理方进行审批。措施（方案）一经批准必须严格执行；

    3. 按要求为施工人员进行安全培训、提供符合安全、卫生标准的生活环境、生活设施、作业条件、机械设备和安全防护用具等，制定安全事故应急预案措施，设置必要的医疗和急救设施，并配备相应的急救人员；

    4. 建立健全安全检查制度，对施工人员进行及时的安全技术交底，加强对施工现场的安全巡查，对违反施工安全技术标准、规范和操作规程的行为及时制止或纠正；对发现的安全施工隐患及时采取措施予以消除；

    5. 尊重监理，对监理方在安全生产上提出的安全隐患整改通知单要严肃对待，认真落实加强整改。

    6.按照国家规定，保证安全费用的投入与实施，将发包单位安全措施费按照相关要求拨付到账户的要专款专用，严禁挪作他用，对费用的使用情况要自觉接受监理方和项目管理单位的监督和检查；

    7.按规定为现场施工人员办理意外保险，支付保险费用。至于对安全事故的责任追究，我们认为承包商作为安全事故的主体单位和经济的利害人，他有避免事故发生的能力和责任，除意外事故外，无论是生产安全事故还是质量安全事故他都难辞其咎。 

    总之，所谓安全应是“无危则安，无缺则全”。保证建设工程项目建设安全的关键在于对危险源的防范，对危险源防范的根本在于承包商对安全生产的重视程度、对安全防范的企业能力和防范投入的到位。对企业能力，国家对建筑安装企业实行了企业资质认证制度，界定了各自的企业资质承揽的相应规模的建设工程，体现了不同的企业资质对安全生产相应的防范能力。工程的规模和难易程度也标示着安全防范的难易程度，相信，已认证的企业资质承揽了相应规模的建设工程，应该对安全生产有足够的防范能力，否则国家的建筑安装认证是名不副实的。另外，建筑安装企业对安全生产措施费用的收取也是按其企业资质和工程安全防范的难易程度向发包单位收取的。因此，对于建筑安全生产，不论是从建筑安装企业认证制度、《建筑法》、《建筑工程安全生产管理条例》，还是《建筑工程施工合同》（GF—1999—0201）等建筑法律法规和施工合同文件，以及相关的经济利益都明确了建筑安全施工的责任主体是建筑承包商。既然明确了责任主体，也就找到了安全生产的源头。

    笔者认为，防范和杜绝建设工程项目安全事故的发生应该从源头上下功夫、找原因，万不可以增加外界管理层次，用群龙治水的办法来管理安全生产。那样可能弱化安全责任主体的责任，造成龙多死靠责任不清的局面。更不可靠应付检查来应对安全生产，任何靠外界督促，应付检查来对待安全生产的施工现场都不会杜绝安全隐患的存在，多少血的教训也说明了这一点。由此，建设工程项目管理的工程在安全生产的管理上我们还是应该突出承包商的责任主体地位，项目管理单位、监理单位只能按自己的职责范围做好自己的工作，尽到自己的义务，正本清源还安全生产的本来面目。