对公有房屋拆迁补偿方法的商榷

《城市房屋拆迁管理条例》以下（简称《条例》）经修订于2001年11月1日起施行，各地在新《条例》颁布实施后，陆续制订出台了相应的行政法规、管理办法，关于公有租赁房屋的拆迁补偿问题，不但涉及到拆迁人和房屋所有人，还涉及到房屋承租人，既要对房屋所有人进行补偿，又要对房屋使用人进行安置，为了保护房屋所有人的利益，同时兼顾房屋使用人的利益，新《条例》第二十七条规定：拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿，被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋，由原承租人承租，被拆迁人应当与房屋承租人重新签订房屋租赁合同。本条规定了解除租赁协议的处理方式：由拆迁人对房屋所有人进行安置；未解除租赁协议，但对拆迁事宜协商一致的，由拆迁人对所有人补偿，由所有人对承租人进行安置。拆迁当事人三方权利义务是明确的。本条还规定了被拆迁人与承租人对解除租赁关系达不成一致协议时的处理方式：为保障承租人的权益不受损害，实行产权调换，被拆迁人与原承租人就新调换的房屋签订协议续租。本条款充分体现了民事活动中主体平等的原则，结合"买卖不破租赁"这一民法精神，将公房拆迁补偿视作互易的买卖，对承租人的承租权益予以保护，明确而具体，具有极强的可操作性。
有的地区为了促使拆迁工作顺利开展，减少对公房承租户安置的矛盾，对公有租赁房屋和私有租赁房屋制订了不同的拆迁补偿安置政策，尤其在补偿利益的分配方面，政策差异较大，有些地区在行政管理办法中作了如下规定：拆迁租赁的公有房屋、拆迁人应当将补偿金额中相当于被拆迁房屋的重置价格结合成新部分补偿给房屋所有权人，其余部分补偿给房屋承租人，被拆迁人与房屋承租人的租赁关系在拆迁补偿后自动解除。这一规定，在一定程度上减少了被拆迁人与房屋承租人之间的矛盾，回避了所有人和承租人对补偿安置达不成一致意见时的僵局，加快和推进了拆迁工作的进行，但随着这一补偿办法的实施，其不合理性逐渐显露。笔者认为，公房拆迁补偿的这一规定值得商榷。
一、公房产权人是无差别的民事主体，在拆迁补偿中的权益不应有别于私房产权人。
按房屋所有权的性质，房屋的产权可分为公有和私有公房，按管理权属的不同又分为单位自管公房和直管公房，在我国目前的管理体制和管理模式中，直管公房一般由各级人民政府房地产行政主管部门管理房地产行政主管部门作为直管公房所有人的代表，依法行使占有、使用、收益和处分的权能，与国家授权单位自管的公房一样领取了《房屋所有权证》。新《条例取消了原《条例》关于国家授权的国有房屋及其附属物的管理人作为被拆迁人的规定，这主要考虑到国有公房、自有公房及其附属物的管理人实际上已经根据法律的授权成为了房屋的所有人，和私房所有人一样是无差别的民事主体，没有必要单例。所以公房的所有人作为拆迁关系中的主体之一，其权益理应与其它的所有权主体一样，受到公平、公正的保护，在制订政策和执行政策当中，应保持法规的严肃性和一致性，制订的公房拆迁补偿行政规定，不应有别于私房的拆迁补偿额度和利益分配方法，否则，将有悖于新《条例》保护拆迁当事人的合法权益之立法目的。