现在的工程监理为何承担了如此之多的安全责任！

 10月1日起，湖南省将率先实施“监理报告制度”。监理报告期限，将自监理部实施监理活动之日起至项目工程竣工验收合格止。

《通知》明确：

1、监理报告由项目总监理工程师登陆“湖南省建筑市场和工程质量安全监管一体化平台”中的网上申报系统，填报、提交。

2、两种形式：监理月报、监理急报。

月报：每月定期向监管部门提交工程质量和安全生产情况报告。

主要内容如下：

1．施工项目部和监理部关键岗位人员到岗和履职情况；

2．项目保证工程安全生产的基础条件检查情况和项目施工现场重大危险源的识别管控及工程实体安全检查情况；

3．项目保证工程质量的基础条件检查情况和项目施工现场质量行为及工程实体质量管控检查情况。

急报：发现建设、勘察、设计、施工、检测、监测等参建各方责任主体存在违法违规行为不能有效制止、施工现场存在重大工程质量安全隐患不能及时消除或发生质量安全事故等紧急情况时，及时向监管部门提交的报告。

主要内容如下：

1．建设、施工单位等存在的违法违规行为；

2．施工现场存在监理无法处理，可能导致质量安全事故发生的工程质量安全重大隐患等问题；

3．施工现场发生工程质量、安全生产事故。

3、纳入资质动态监管：监理报告工作情况将纳入湖南省建设工程监理企业信用评价体系和工程监理企业资质动态监管内容。

以上内容自2018年10月1日起施行，至2020年9月30日止。

此前百家甲级监理单位联名呼吁！强烈要求取消监理“安全旁站”提法！工程监理的路又在何方？

关于强烈要求取消监理“安全旁站”提法的意见

国务院法制办：

我们是北京市百家甲级监理单位，代表北京市监理行业以及近八万从业人员，就近日贵办正在网上征求意见的住建部起草的《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》（以下简称管理规定），反应我们的呼声：在将住建部原87号文升格为部令当中，取消监理“安全旁站”提法，代之为“巡视检查”。理由如下：

1、“旁站监理”是质量控制的手段之一，政府文件应侧重目的，不应导致在实际执行中过于强调手段。

“旁站”概念第一次提出是在2002年住建部“房屋建筑工程施工旁站监理管理办法（试行）”（至今仍是试行），在十余年的实际工作中，发挥作用的同时也暴露一些问题：

一是由住建部在全国范围内规定旁站部位本身是不科学的，工程监理涵盖铁路、公路、矿山、石化等14个基本建设门类，单单以房屋建筑的所谓关键部位和关键工序，不能指导其他专业门类的工作；

二是部里统一规定，不能完全考量全国的地区发展差异和管理水平差异；

三是就房屋建筑专业本身，各类功能的建筑其关键部位和关键工序不同。“旁站监理”是质量控制的有限手段，但为什么不把确定关键部位和关键工序的权利交给市场主体，而要用行政文件不切实际的加以统一呢？

2、监理“安全旁站”没有法理依据。《安全生产法》一个基本的立方原则就是“谁生产谁负责”，正如交警不必因为司机的违章而承担责任一样，监理的安全责任是“安全生产人人有责”的责任。

监理单位受建设单位委托从事工程监理业务，监理合同是委托合同，建设单位并不承担施工安全管理责任，为什么建设单位没有的责任，一个委托合同给监理单位，就有了安全责任了呢？

3、监理“安全旁站”在实际中无法实施。原87号文所列的项目，不能涵盖地铁、铁路隧道等施工中的危险源，清华附中事故、江西冷却塔事故也不在87号文所列项目内，对于一个熟练的施工单位，管理部门位认为“危险性较大”的可能并不“危险”，而对于没有相关经验的施工单位，可能不在管理部门所列清单内的项目也是要重点监控的。

连续的作业并不适合“旁站”，例如，对于垂直运输工具等设备在长期使用过程中就无法明确其“旁站”部位和时间段。

“旁站”如果没有实际作用和意义，还指定这样的政策要求也是没有意义的。

4、如果实施安全旁站，将混淆生产者责任和监理责任，违背了《安全生产法》“谁生产谁负责”的立法本意，施工单位并不旁站，监理单位为什么要求“旁站”？

早在近10年前，住建部课题研究的结论已经写入主管副部长的报告中，即在确定安全生产事故责任时要做到三个分区:

区分意外事故和责任事故，监理单位对于意外事故不承担责任；

区分施工单位的直接责任和监理责任，监理单位的责任不能大过施工单位；

区分监理单位是否履职，履职可以免责。

5、监理单位在什么环节上符合《安全生产法》的“生产经营单位”要件？

近几年法国某大型国际公司收购了国内大家大型监理单位，非常重视员工的安全意识教育，对于员工强调的是在现场工作中注意自身安全，上下班是要注意安全驾驶，住酒店时要首先认清紧急疏散通道。

在他们的意识中，法律意义上监理单位在保证员工自身安全层面上才是“生产经营单位”，而不是因为在施工现场就要去承担一部分不能直接指挥的操作工人的不安全行为。

6、住建部已经就管理规定征求过意见，监理行业也有书面资料提交，但是未能引起重视。

“安全旁站”对于监理行业有百害而无一利，对于施工安全管理毫无益处。恳请贵办考虑全国监理行业的呼声，“将旁站”改为“巡视检查”。

北京市建设监理协会

2017年11月6日

那么是谁让这个群体游走在安全责任的刀刃上？

安全问题似乎是当今社会的头等大事，马虎不得、不能怠慢、更不得等闲视之，虽尽社会全力而为之，却依然事故频发、伤亡不断、问责不止。究竟是哪里出了问题，让受伤、亡者冤屈难伸，让被问责者心怀不平？

近些年来，不说在煤矿、交通、仓储和工业生产等领域的重特大安全事故，仅建设领域就发生了一系列的重、特大（或影响较大的）安全事故，如上海闵行区莲花南路整体楼房倒塌事件、北京清华附中体育馆脚手架整体坍塌事件、江西宜春丰城电厂施工平台倒塌事件，等等。这些典型的安全事故案例带给社会的不仅是财富的幻灭和生命的陨失，还暴露出建设领域的各类腐败与社会规则被不同程度的破坏等。每一起安全事故的发生，除了受害者及家属受到伤害外，总会有一批相关涉事人员或失去工作、或受到处分、或失去人生的自由等等。有的咎由自取、罪有应得；有的似乎被认为是欲加之罪何患无词。这些严厉的处罚在事故处理结束之后，社会也就随之将其淡忘了。

1.安全事故不会无缘无故的发生

在建设领域，任何一起安全事故，无论大小，其发生的原因都不会是无缘无故的。虽然也有一些安全事故属于偶发事件，但大多数都属于责任事故。不论是偶发事件还是责任事故，通过事后分析都不难发现，如果涉事企业当初按照相应的规则去执行，把安全责任履行到位，那么大部分安全责任事故都是可以避免的，即使发生个别的不可接受的偶发事件，也能依据法定程序进行纠错和防范（通过修改规则或立法等措施）。

不按安全规则进行施工是导致施工过程安全（责任）事故频发的主要原因。

2.安全责任主体的行为对安全生产的影响

《中华人民共和国建筑法(2011)》（以下简称《建筑法》）：第四十四条　“建筑施工企业必须依法加强对建筑安全生产的管理，执行安全生产责任制度，采取有效措施，防止伤亡和其他安全生产事故的发生。建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责。”

《建设工程安全生产管理条例(2004)》（以下简称《工程管理条例》）：第四条 “建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。”

从《建筑法》可以明确的认识到，建设项目的第一安全责任人应该是施工单位的法人代表。而从国务院颁布的《工程管理条例》（该条例基于1997版《建筑法》制定）中是将建设、勘察、设计、施工和监理五家建设主体全部纳入安全生产的责任范围。各参建主体单位依据建设工程的项目经理负责制，又将安全生产责任分别转移到各参建单位的项目法人（项目负责人）的职责内。而（条例中的）这项规定自其颁布实施之后却越来越被普遍的“遵守着”，尤其是出现安全事故后的追责中。

现实中，建设工程的项目法人（项目负责人、项目经理和总监理工程师等）又有多少人在项目实施过程中能到场履责？即使他们驻场，又有几人能够在项目实施过程中被赋予国家法律、法规所规定的权限进行履责？

安全生产的责任主体，尤其是施工企业的项目法人（往往与项目的实际控制人不能统一）在生产过程中，没有安全主导权。一些项目法人（项目经理）仅仅只是一个法定符号，无生产管理权。仅此，项目法人就无法在项目实施过程中承担实际的安全生产责任（无履责能力，在发生安全责任事故后往往成为一个“背锅”侠，被法规所绑架）。

建设方的项目代表（项目负责人），受制于企业的上级管理部门，无项目的安全措施实施与否的裁量权，往往受“无底线缩短工期”和财务等原因的限制，迫使施工方难以按照正常生产流程去施工。建设方的冒进行为往往暗示着施工企业降低安全措施去冒险施工也是导致安全事故频发的一个重要诱因。

作为咨询企业的监理方，处在建设和施工企业之间，代建设方对施工企业进行各项控制。仅凭各级政府文件和相关合同文本，对安全生产的管理也只能是一种形式上和经验上的约束，难以真正做到对施工企业按法律、法规等规则的要求去落实安全生产。毕竟真正的安全生产过程是需要“真金白银”的经济和时间的投入，而这些不是监理咨询人员可以轻易做得到的。

设计、勘察等责任主体，其对工程等安全责任也仅限于其设计和勘察成果。对现场生产难以构成安全威胁，除非勘察失误和设计错误导致结构设计错误而诱发结构性安全事故的发生。

建设主管部门对施工企业的安全生产管理是依照法律和法规对参建各方的法律行为进行监督，对被查证的（或被社会举报的违规者进行查验的）违规者进行处罚。其对安全责任事故所承担的责任也应该仅限于其职权范围内是否存在严重过失或有犯罪行为。

3.安全生产管理主体的错位导致安全责任不明确

安全生产管理主体的错位主要表现在两个方面：施工企业内部安全责任的错位和施工企业与管理单位之间安全责任的错位。

施工企业内部安全责任的错位：《建筑法》中“建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责”。现实中，这一责任被转移（或部分转移）到项目法人身上，也就是由项目经理（具有执业资格的建造师）来承担（当然企业法定代表人也不能在重大安全事故中能够免责）。在施工企业将安全责任向项目法人（项目经理）的转移过程中，往往只是一种文本授权的转移。真正的项目经理在项目实施过程中很少具备管理权。加之其身上的安全生产的责任也就完全是虚空的，无法做到真正的落实，项目生产的控制权一般掌握在项目实际控制人（投资人）或企业委派的不具有执业资格的管理人员手中。一个项目发生较大以上安全事故的概率是非常低的，从管理者的角度去分析，能获取安全措施“节省”下来的费用就是企业（或投资人）的“纯利润”而甘愿去冒这个风险。因责权利的分离，施工过程中的安全事故的发生也就不是偶发事件，而的确确是安全生产的规则遭到破坏后的责任事故了。同时，安全事故发生概率即使再小，也会因安全管理不到位而发生。一旦发生较大以上的安全事故，对社会、企业和个人都会带来巨大的负面影响和灾难。

这是施工企业的安全生产责任在从企业法定代表人向项目法人转移过程中，因违法原则和破坏规则而减少和消失。导致施工企业的安全责任不明确、落实不具体。

施工企业与管理单位之间安全责任的错位。《工程管理条例》的第四条将建设工程的参建单位及安全生产有关的单位都纳入安全生产责任范围。意图是将安全生产提高到齐抓共管、各尽其责的特殊地位。经过实践过程的演化，如今却变成了管理单位都可以管、却管理力度有限，施工企业却可以有限接受管理或不服从管理而难以被有效惩罚的现状。造成管控主体和自控主体都可能怀有一种侥幸心理，总认为事故责任是大家一起承担的。而各尽其责却变成了一旦出现事故，不是各自承担其职责范围的责任，变成了参建方集体承担其安全事故的责任。这从对一些典型案例的刑事和行政处罚中可以很容易得出上述结论。作为建设工程的安全生产，本来是谁生产谁负责安全（《建筑法》明确规定的），毕竟安全生产是施工过程中需要投入费用较大的一项措施和管理，其投入与否，往往与一个项目的“利润”成强反比关系；也就是说如果一个项目真正按照安全规则去实施的话，很多项目将无利润可言，甚至是亏损经营。这种情况下，让管控方去要求自控主体落实其安全措施，可想其过程有多艰难、结果与要求的距离有多么巨大？

作为安全生产的主控方，施工单位一旦为低价中标项目的成本所限制，有几家企业能够不惜成本去兼顾安全与质量？一旦出现安全（责任）事故，作为建设方，在现有的社会环境中（不是法定意义上的诚信社会）、其为了节省投资受到的惩罚是咎由自取，是它首先破坏了游戏规则，贪图便宜所致；施工方自己承担安全责任也是自食其果，它是造成安全责任事故的直接责任方，具有无可推卸的安全责任；而作为咨询管理方的监理单位和代建方的项目代表也受到与施工方类似甚至更重的惩罚，且不说于情于理是否合法合规，就其追责后的社会效果、也在显示生产方的过错可由其他方代其受过而达不到以儆效尤的效果，同时也有违《建筑法》对施工企业安全生产责任的规定。再加上对建设主管部门的处罚，更强化了相关方各尽其职而不能突出主要责任者的错误原则。

社会对规则理解的偏向和对新《建筑法》对施工企业责任的理解还停留在过去《工程管理条例》的范畴之中。社会对安全责任主体的错误理解、对规则的破坏，导致建设工程参建单位和行政管理部门在安全生产的责任上主次不分，权责利不明确；对建设工程安全事故的发生概率依靠各方严防死守，不仅效果不佳，同时也浪费了大量的社会资源和社会财富，更让一些与安全生产利益较小的群体也被绑架在安全事故被问责的刀刃上，挫伤了相关人员工作的积极性和对行业的热爱，阻碍了建筑行业往规范、有序和良性方向的发展速度。

4.安全生产犯错成本低廉导致侥幸心理加剧

对一些典型的安全事故进行分类，施工成本和工期的控制是产生安全责任事故的两大元凶，这两大元凶的主要责任者应该归于施工企业。

施工企业虽然自有其难言之苦：为了生存、为了让企业员工能有饭吃、给地方政府创造税收，于是企业为了获取利润而不惜游走在安全生产的刀刃上，而难以做到真正的按国家法律、法规的要求去保持生产安全和安全生产。这貌似合理的说辞，其真实的潜台词是：企业为了利益怀着侥幸心理而甘冒风险，一旦发生不可接受的安全责任事故，只有将一切责任推向社会，且自认倒霉。

之所以建设工程安全责任事故的频繁发生，不论企业大小，也不论项目大小，都难以完全避免。究其原因，是安全生产过程中的犯错成本太低还是对安全风险控制的意识淡薄？企业（或项目）经营者在怀有侥幸心理的前提下，社会对安全生产过程管理犯错的惩罚力度不够。只要项目不发生事故，即使险情再大（何况有时险情因风险分析评估机制的不健全而难以及时预警）也难以进行有效惩处。等到事故发生后再去按照法律、法规的条条框框来处罚相关责任者，处理的原则，往往是对参建各方直接责任者“一网打尽”，全部追责。但常规情况下，对单一的企业或项目，如果没有发生安全事故，冒险者却从中品尝到侥幸心理的“甜头”。

从成本分析的角度去考量，安全生产不达标的最大受益者是施工企业，即使是建设方的最低价中标也是建立在诚实守信的基础之上，而不是默认施工企业低价中标后可以降低质量、不顾安全的生产。现在社会上为了强化管理责任，将安全事故的主要责任强加到项目的管理者监理人的身上。需知道监理人只是一个技术和管理的咨询方，不具备安全生产的领导权和操作权，更无法直接进行安全生产。其对安全的指令也只是一种告知和要求，在施工方违背生产安全原则时，往往无法进行有效纠偏，何况施工企业的违反安全生产原则不一定就能立即发生安全事故。久而久之，施工企业在安全生产上的措施越来越接近安全事故发生的临界点。而对施工企业安全犯错的惩罚往往都是事故发生之后，于受害者和社会已经于事无补。

5.规则需要保护而不是破坏

建设领域的各项规则也许是现在所有行业中最多的一个行业，从法律、条例、细则到规范、规程和各级行政指令，几乎涵盖了建设领域的各个可操作层面。任何一项法规的出台自有其现实意义，也存在其局限性。在执行的过程中，整个社会习惯了钻规则的盲点以获取“额外”的利益。这种钻规则的空子往往被视为一种聪明行为，无形中使得规则总是跟不上一些聪明人的思想，在一项规则出台之后不久、就被“聪明者”所“越狱”的现象十分普遍。

社会上维护规则的力量往往显得既弱小、又无奈，这也导致破坏规则者总是能够获取额外的实惠与利益。不仅如此，其行为和不当获益不仅没有受到社会的谴责和惩罚，反而成为其炫耀的资本并因其财富的增加而赢得社会的尊重、并成为他人学习和仿效的榜样。无形中更增加了对规则的破坏力度，使规则慢慢的就变成了一纸空文。

如果能够将建筑施工生产安全的责任彻底回归施工企业，严惩施工过程中发现的任何一起违反安全生产的行为（加强过程的惩处执法力度而不是强调事后追责）；将其他管理方从安全生产中剥离，各自行使自己责权利范围内的职责。并采取以奖励社会举报人员的方式来管理安全生产，这样才是将安全管理权限放到了齐抓共管的层面。

无论制定什么样的规则，也无论规则制定的条款如何公正；只要社会不去遵守和保护规则，不去惩罚规则的破坏者，以维护规则的正当性，再好的规则也将起不到任何约束作用（其作用仅仅只能作为一种事后处理事件的依据而已）。通过“绑架”再多的“义务”安全员也无法有效根治安全生产中存在的违法、违规行为，也无法从根本上解决或降低安全责任事故发生的概率。