EPC总承包模式下的建设工程监理问题浅析

 引    言  

EPC总承包模式是设计 - 采购 - 施工一体化 (Engineering Procurement Construction)，由工程总承包单位承揽整个建设工程的勘查、设计、采购、施工、安装和调试等几个阶段或全过程，是对所承包建设工程的质量、安全、工期、造价等全面负责。

该模式对缩短建设工期、提高工程质量、降低工程造价等方面具有重要作用。目前，EPC总承包模式在国务院办公厅、住建部及各省市的大力推广下，EPC工程如雨后春笋。但随着该模式下的大力推广及工程实施，在监理工作开展过程中，监理所面临的相关问题也日益突出。

EPC 总承包模式下的监理问题

（一）工程监理队伍实力不够或受传统模式的影响

自1988年监理制度被引入国内来，监理的职能主要是质量控制、进度控制和费用控制，合同管理、信息管理和综合协调（即通常说的“三控两管一协调”），但由于多方面的原因，实际监理工作主要定位于施工现场，且工作的重点是对程序及质量的控制。

同时，在我们的工程监理队伍中，监理门槛低导致监理工程师总体素质偏低，监理队伍中主要缺乏设计管理经验、采购管理经验、投资控制经验和法律相关知识，特别是缺乏全方位、全过程的项目控制的能力。

由于监理人才不配套，导致大多只能运用技术手段进行质量检查和控制，而不能运用经济和合同手段进行全方位全过程控制。

在传统模式下，监理制度主要针对现场进行施工监理，而对设计监理执行较少，就算要单独对开展设计监理，也是建设单位单独委托设计监理单位。

设计单位作为项目建设五方主体单位之一，独有独立性。设计单位在做设计和相应变更时一般侧重项目效果和技术的可行性考虑，而不会重点考虑工程进度、施工科学性和经济等因素。

监理单位在同设计单位协调过程中，传统模式下的监理工作也只能协助建设单位进行程序性协调。

而在 EPC 总承包模式中，工程总承包商可能会权衡技术的可行性和经济成本，导致技术的变更相对比较随意，而工程监理工作一个重要依据是工程图纸，由此导致监理工程师无所适从，同时监理单位的人才是否具备把控设计的能力也有待商榷。

（二）监理制度的外在性和 EPC模式下承包方的独立性冲突

在原有监理制度下，明确约定了监理范围及监理的相关工作要求，各地均明确了对监理单位招标的相关规定，如监理的人员配置要求、监理单位工作内容、监理取费要求等。

但这些相应的规定大部分从施工监理服务方面进行考虑，对 EPC 总承包商如何监管很少有系统性涉及；相应的监理收费也是参照《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格〔2007〕670 号）执行；建设工程监理合同（示范文本）也主要考虑传统模式下的施工监理情况。

而在 EPC 总承包模式下，工程总承包商的工作内容大大的扩大，包括了勘察、设计、前期办理、招标、施工及调试和后期服务等多个或全部阶段，这导致监理团队人员组成可能不符合 EPC 总承包模式的监理工作要求，监理取费也难以支撑监理单位安排居多如设计管理、招标管理等方面的人才。

同时，对 EPC 承包商而言，他们担心监理过多的参与有可能会泄漏自身的技术和商业秘密，监理能管理的大部分还是对现场施工单位和设备供应商的管理，监理的有关程序仍然以符合建设主管部门的要求即可。

同时，在 EPC 总包模式下，EPC 承包商通过内部招标确定的各分包商及设备供应商，涉及到 EPC 承包商居多的商业秘密，相应的施工合同和供货合同等不愿提供给监理，使监理工作起来不能得心应手。

（三）工程总承包资质及有关制度正在完善，给监理工作开展造成一定困难

虽然最近两年，国务院办公厅发文《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19 号）及住建部发文《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）。

明确要求大力推进工程总承包和完善工程总承包管理制度。但在实际操作过程中，工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定还需要进一步的完善和落实。

同时，建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30 号）的颁布后至今。国家及部委等均发布了相应的工程总承包指导意见

或文件，但目前尚未有关于工程总承包资质的新规定出台。

由于工程总承包资质不明确，市场主体比较混乱，如由设计单位牵头的总承包商，往往设计能力很强，但是现场施工组织水平偏低，现场施工把控能力偏弱，不能有效的协调分包商之间的进度，给监理工作带来很大困难。

如由施工单位牵头的总承包商，设计能力弱，且重点关注施工利润而要求设计标准相应降低或达不到业主要求，存在较大的风险。

笔者在工程总承包公司近几年的管理实践中，一直倾向于工程总承包商必须同时具备相应的设计和施工资质。

理由：一是实行资质管理是建筑法的强制性规定，EPC 工程总承包范围包括设计及施工，就应依法具备这两个方面的相应资质。

二是同时具备设计和施工资质的 EPC 总承包商，能体现总承包商强大综合实力，且同时具有设计和施工的管控能力，有利于项目的顺利实施。

EPC 总承包模式下完善监理体系的建议

传统建设模式下的五方主体（建设、勘察、设计、监理、施工）在原有的建设体系，监理工作按照相应的法律法规和监理示范文本合同开展相应工作即可，但是在EPC总承包模式下，参建主体变为建设单位、监理单位、EPC 总承包商（可能同时包括勘察、设计、施工），这导致监理相应制度和工作要求要结合参建方主体而相应调整。

(一) 对现行监理制度进行完善，以适应工程总承包模式的发展

国务院及住建部正在全力推行工程总承包模式的发展，并明确指出：装配式建筑原则上应采用工程总承包模式，政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包模式。

这就要从建设制度体系进行顶层设计，从国家层面尽快出台工程总承包管理办法，尽快完善适应工程总承包模式下的监理、招标投标、施工许可、竣工验收等制度。

EPC 总承包模式下，监理的工作范围扩大到设计、招标及后期的运营管理等，这要求监理单位工作内容增加，相应监理费用计价依据也应进行调整，以适应工程总承包模式的发展。

(二)监理企业要适应市场，提升自我监理水平

监理企业要适应市场需求，需要改变监理单位的内部组织结构，加快培育适应EPC 总承包模式的监理内部体制，培育具备设计管理能力、招标管理能力及投资控制能力的综合性监理工程师人才队伍。

同时，监理企业也要加强 EPC 中总承包模式相关政策和文件学习，掌握工程总承包相关知识和要求。在工程建设过程中，监理企业要考虑EPC 项目监理工作定位的问题，认真研究监理合同、EPC 总承包合同、国家的法律法规，确定监理工作重点和监理工作思路。

结束语

在 EPC 总承包模式下，监理企业面临着新的机遇和挑战，需要正确树立工程监理在 EPC 总承包模式下的定位，发现和解决存在的监理问题，切实地履行工程监理的职责。同时，政府也要从顶层制度设计入手，加快制定符合 EPC 总承包模式的监 理相关制度及工程总承包管理办法，以适应EPC 总承包模式下工程监理的健康发展。