浅谈公路项目管理的新模式――代建制

   1.代建制的出台背景 

    公路投资项目与其它项目相比，具有一次性投资规模大、资金运转周期和回收期长、投资比较复杂等特点；同时，项目的建设过程中，涉及到的主管单位和与沿线地方政府、工矿企业乃至村民关系密切，建设环境十分复杂，需要大量的外部协调工作。 

    代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式，它一般是指建设单位（建设项目业主）将建设工程项目委托给熟悉建设程序和相关法律法规、具备一定专业技术力量的、有资格的代建企业进行全过程管理的制度。 

    2、代建制度实施的意义 

    代建制作为一种新型的基础设施项目管理模式，它的产生是我国政府对投资体制进行改革的产物。从项目管理的理论上加以理解，可能会对“代建制”的发育、发展和完善有所帮助。公路投资项目是一个系统工程，由于系统工程有其内在的规律，需要通过与之相适应的管理模式、管理程序、管理方法和管理技术去实现，这就是项目管理。所谓项目管理，是指在一定时间内和一定条件下，运用各种专业知识、技能、手段和科学的方法去满足项目各方利益主体对项目的要求。这里的项目各方利益主体包括投资人、使用单位、咨询单位、承包人、设备材料供应商、政府相关机构、公众、其他项目参与人（技术专家）等等。这就意味着代建制必须对项目各方利益主体的不同要求和期望加以满足。在项目实施过程中，投资人的要求和期望是投资少，收益高、工期短、质量有保证；使用单位的要求和期望是满足使用和经营的需要、运营成本低；咨询单位的要求和期望是合理的报酬、相对宽松的工作时间表和及时提供用于决策的信息；承包人的要求和期望是运用专业和高效的施工管理方法，获得丰厚的承包利润。根据投资项目的特点，选择合适的代建单位，实施投资项目全过程管理，协调项目各方利益主体的不同需求，最终获得满意的结果。 

    3、实施“代建制”的必要性 

    长期以来，我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行“财政投资，政府管理”的单一模式，即“建设、监管、使用”多位一体的模式，该模式发挥了一定作用，但也存在着诸多弊端： 

    （1）一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题，有的甚至还滋生腐败； 

    （2）一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费； 

    （3）政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的责任与利益分离，使用单位受自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设等现象的产生； 

    （4）经营性政府投资工程项目的建设垄断现象严重，不能适应市场化改革的需要； 

    （5）政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题。 

    因此，必须对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造，这是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职能的客观要求，更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。 

    4、代建制度的特点 

    各地实施“代建制”，从改革的取向和总体效果来看是有成效的，已实施“代建制”的项目投资全部被控制在概算范围内，工期也能按计划完成，取得了明显的社会效益，主要特点： 

    （1）通过公开招标、邀请招标或直接指定等方式选择项目管理公司，作为项目建设期间的法人，全权负责项目建设全过程的组织管理。 

    （2）工程项目管理的实质，是把过去由建设单位（使用单位）的职责在建设期间划分出来，以专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，并割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，实现了项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。 

    （3）“代建制”管理解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题。以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。 

    （4）为投融资体制改革探索了一条成功之路，在相当程度上克服市财政性基本建设项目多年来权责不分、无法控制的现象。 

    （5）克服了对投资造成的人为影响，基本杜绝超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高了投资效益。

    （6）使用单位无需再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力。 

    （7）建立了三者之间的相互约束的监督机制，在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度，这就在一定程度上避免了一方说了算的现象。是党风廉政建设从源头治理建设领域腐败的有力措施和手段。 

    （8）建设投资使用不会偏离，项目建成投入使用后，形成资产可定时建帐入库，防止长期耗费或流失。 

    5、代建制的实施前景 

    应当说“代建制”为政府投资项目管理工作提出了一个新的课题，也提供了一个新的舞台，机遇与挑战并存，任重而道远。相信通过不断的探索和实践，一定能使这个模式更趋完善，更具可操作性，真正显示出“代建制”在政府和市场之间的桥梁作用。 

    项目代建的成败关键在于项目代建单位的素质、经验和责任心。国家应出台代建单位资质管理规定，规范代建行为；政府应对代建单位的选择过程进行监管，在实行代建单位资质管理制度之后，选择代建单位应采用公开招标方式；政府应加强项目代建单位的信用评价体系建设，建立代建市场进入和清出机制，对项目代建单位资质实行动态管理；政府应加强项目投资概算的审核。对代建单位的选择应当主要依靠对其管理能力和可信赖度等软件的评判，代建制实施时间不长，各单位业绩都不是很多，因此要加大市场培育力度，加强信息渠道的沟通。 

    当然，作为政府未来的一种发展方向，“代建制”只是政府管理投资项目的一种制度和模式，并不意味着有了“代建制”，建设市场中存在的一切问题就迎刃而解了。因此有关人士呼吁，“代建制”的顺利推行，“代建制”市场的健康培育，还需要切实解决实施过程中的一系列问题。虽然代建制是一个好体制，如果实践当中走了样照样会出现腐败。最有可能出现问题的环节也许不在于招标的形式，而在于项目的定标上。因此，代建制的实行有两个关键：第一，政府在做法上要有改变，整个招投标政府不参与，而是由代建方实施招投标，避免权力寻租的空间；第二，政府同代建商签署的各种条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督。