加强政府工程质量监督工作的探讨

 目前，浙江省有省级质量监督机构1家，市级工程质量监督机构14家，县市级质量监督机构65家，区级质量监督机构21家，专业质量监督机构13家。这些质量监督机构的建立，为加强政府对工程质量的监督，确保工程质量发挥了积极的作用。但从我省质量监督机构的地位、管理、作用等现状来看，与建筑业高速发展的需要，与政府职能转变的需求，与社会和人民群众对质量监督工作的要求，还有较大的差距。特别是对质量监督机构的地位、性质、任务、方法和质量监督工作的内容、程序等，需要我们进一步统一思想、提高认识、共同研究和改进。在法制建设日益加强，人民群众对建设工程质量水平要求日益提高的今天，如何抓好质量监督工作是当前的一项重要任务，值得我们探索和思考。 

　　一、质量监督工作的现状

　　建设工程质量监督是政府对建设项目的工程质量进行监督、管理的活动，是政府的行为，具有强制性。建设工程质量监督机构成立十多年来，对保证和提高我省建设工程质量总体水平起到了重要的作用。工程质量事故逐年降低，质量通病明显减少，用户满意度提高。但随着小政府、大社会发展趋势的影响，目前的质量监督工作已不能适应市场变化的需要，暴露了一些问题，不能很好地发挥其应有的作用。笔者认为，当前质量监督工作主要存在以下问题。 

　　一是工程质量监督的概念不清。自从1984年成立质量监督机构以来，工程建设各方主体、政府机构、质量监督机构内部都存在着几个误区。第一，认为工程质量监督是质量监督机构的事。事实上，质量监督机构只是接受政府行政委托，在委托范围内对有关工程实物质量及其各方行为实施监督。一方面它代表政府履行部分职能，另一方面又是事业单位，受权限的限制，不能完全行政政府的所有职能。所以工程质量监督工作的范围比质量监督机构能从事的工作范围要大很多。第二，认为政府工程质量监督只需对实物工程质量进行监督。政府工程质量监督的关键是对涉及公众安全、公众利益的活动进行监督管理，它由国家机器强制保证实施，而实物工程质量反映的仅仅是工程产品生产水平，它是由各种质量行为产生的后果。第三，认为政府工程质量监督只限于施工阶段。施工阶段是工程实物质量形式的关键阶段，但不是唯一的阶段。目前我国多数质量监督机构只有对施工阶段的工程质量实施监督是不适当的。第四，认为质量监督机构是工程质量直接责任者之一。工程质量监督行为必然产生一定的后果，其工作质量的好坏对工程质量也有一定的影响，但作为政府的质量监督机构只从外部提供保证，不是工程的直接参与者、管理者，政府质量监督是间接的保证。 

　　二是工程质量监督机构的性质不明。质量监督机构代表政府进行工程质量监督，但它是事业单位，工作经费实行自收自支，有的质量监督机构为了增收，自办企业，使机构政企不分，影响监督机构形象和质量监督工作的权威性、公正性。目前，我国的质量监督机构实行多部门多专业管理，相互间职能划分不清，条块分割，具体的监督方法不统一，对工程质量的监督还实行微观监督为主，这与政府的工程性质不一致。另外，由于监督力量、监督经费的不足，又有可能使部分工程质量监督机构改革的工作流于形式。 

　　三是质量监督的方法不科学、缺乏手段。许多的质量监督人员还处于“眼看、手摸、耳听”传统的监督方法，人为影响因素较多，许多质量监督机构现代化的检测手段还较缺乏，质量监督的手段与方法远远落后于科学技术水平的发展和时代的要求，已严重地制约了质量监督工作的发展，影响了质量监督机构的信誉和形象。 

　　二、抓好工程质量监督工作的对策

　　建设工程质量监督工作既然是政府行为，必须明确它的地位，赋予它必要的权力，真正成为政府行使对工程质量监督的部门。笔者认为，今后的质量监督工作重点应放在以下几外方面： 

　　一是建立健全质量监督法规体系。市场经济条件下，建设工程质量监督管理应建立在严格的法制基础上。健全的质量监督法规体系，是质量监督工作的有力保证。我国在建筑方面虽然出台了《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规，我省也相继出台了有关法规，但有关工程质量方面的法规还是空白。所以建立健全质量监督法规体系已迫在眉睫。质量监督法规是《建筑法》、《建设工程质量管理条例》的细化和展开，应该具有良好的可操作性，它制订的依据来源于法律，应该对建设市场的运作，对各工程各方主体的质量行为及政府监督管理行为，对有关机构和人员等方面作出全面规范，按内容重要程度不同，可分别列入规章和规范性文件中，形成完整的法规体系。在建立健全法规体系的同时，还要狠抓法规的执行落实。一方面要提高执法部门的执法力度，严格依法行政;另一方面需要提高全社会的法律意识，加强宣传力度，形成人人守法的环境。 

    二是强化质量监督管理。质量监督由两部分组成，即政府的质量管理和质量监督机构的监督管理。要强化质量监督，首先要强化政府的质量管理力度。目前我国对工程质量管理实行多部门、多专业管理，这不利于加强工程质量管理。质量监督工作应该实行统一管理，由一个主管部门归口，避免相互扯皮。统一管理后有利于统一监督方法，在制订质量监督法规时能保证一致性，避免法规间矛盾。其次要建立健全质量监督网络。目前我国的工程质量监督机构实行一地一站的形式，这在现阶段还是行之有效的，有利于政府的质量监督的深度和广度，但随着法制的日益完善，这个局面必将被打破，一地一站容易引起质量监督机构的垄断，不利于质量监督水平的提高，也容易产生不正之风。在法制意识提高、法规体系完全建立后，质量监督机构不应以地域划分质量监督任务，而应该以质量监督机构的工作业绩、能力、社会信誉等参与竞争，一地可以有多个质量监督机构。另外，要改进质量监督费的收取方法。质量监督费应由业主向政府缴纳，再由政府转给其委托的质量监督机构，保证质量监督的公正性。

　　三要明确质量监督的内容和程序。明确质量监督工作的内容和程序，是确保质量监督工作一致性，统一质量监督方法的有力保障。第一要确保工程质量的全过程受控。质量监督是政府职能的体现，是一种强制行为，而建设工程质量因素很多，有施工原因、材料原因、设计原因、管理原因等等。目前由于设计质量问题造成工程质量事故占有很大的比例，所以政府除对施工阶段实行质量监督外，还要向设计阶段扩展。对设计阶段实施监督，政府应该着重把好设计文件审查关，真正做到从设计到工程竣工的全过程质量监控。第二要抓好工程的源头。首先要抓好招投标阶段的管理，确保公开、公平、公正的市场秩序，选择好的施工队伍，就可以保证工程质量。其次要抓好各种保证制度的落实，通过建立和健全各种保证制度，减少工程建设的风险，提高企业的责任感和信誉感。第三要突出重点，保证结构安全。质量监督机构要将基础、主体等结构质量作为监督的重点，加大监督力度。质量监督机构还要将影响国计民生的工程作为监督重点，因为这类工程国家关注、社会关注、人民群众关注，出现质量问题，会对国家的经济、社会的安定、人民的生活产生重大影响。第四要明确质量监督程序。监督程序要规范化，保证质量监督工作的权威性，减少人为因素影响，避免不正之风的滋生。第五要改正质量监督方法，质量监督一方面要从微观监督向宏观管理转变，以巡查、抽查等执法检查形式代替现场每步到位的微观检查形式;另一方面要加大检测力度，增添检测设备，以数据说话，确保质量监督工作的科学性、权威性、公正性。